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生态文明愿景下的中国水治理改革

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添加时间:2019年01月10日

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2018-12-10 13:43:37    来源: 中国自然资源报    作者:沙玛建峰 焦晓东

水是实现中国经济可持续发展和生态文明的关键。进入新的历史时期,中国更加注重以节约资源、保护环境、保育生态为主要内容的生态文明建设和绿色发展,对包括水资源保护、水环境治理、水生态修复等在内的水治理,更加重视、更加用力,也更加卓有成效。

11月7日,《中国水治理研究》报告在京发布。这项研究由国务院发展研究中心与世界银行联合开展,旨在为中国新时代水治理提供科学实用的咨询意见,同时为其他国家特别是发展中国家提供治水的“中国经验”和“中国方案”,为提升全球水治理的水平贡献“中国智慧”。

透过这份报告,可以看到中国在过去数十年里取得的水治理重大成果,当前在水数量和质量方面面临的严峻挑战以及为应对挑战采取的一系列行之有效的改革举措。同时,为进一步提升中国治水能力,以适应生态文明建设和高质量发展的需求,这份报告针对中国当前的水治理综合框架,从法律、技术、体制等方面提出了改进建议,为中国的决策者们提供了有益的参考。

中国水治理取得巨大成就,同时面临严峻挑战

《中国水治理研究》报告显示,中华人民共和国成立以来,中国在水治理和基础设施建设方面取得了举世瞩目的巨大成就。

据不完全统计,在过去60多年里,中国累计建设河湖等堤防413679公里、水库98002座,可蓄水8000多亿立方米;所有主要江河流域都建立了防洪设施;完成农村供水工程5887万处,总受益人口8.12亿;全国水电装机容量达到3.41亿千瓦。特别值得一提的是,灌溉基础设施建设的重大发展,使中国能够用仅占全世界总量7%的耕地和6%的水资源养活世界22%的人口。

巨额的公共投资,是这一切得以实现的根本原因。统计显示,1978年至2017年期间,中国在水治理上累计投入5.02万亿元,其中仅在2017年就投入了7176亿元。目前,中国政府对水治理的大量投入仍在继续。

尽管取得了巨大成就,在水的数量和质量方面,中国仍面临着一系列严峻的挑战。表现在以下几个方面:

水资源需求量居高不下,用水效率仍然偏低。中国的人均水资源量仅为全球平均水平的1/4。除生态环境用水储量不足之外,快速城镇化和工业化还推动所有行业水需求不断增长。生活用水增速接近过去的两倍,约为每年2.5%。与此同时,随着中国不断扩大有效灌溉面积,农业用水量将可能增加。此外,低效用水意味着水资源浪费。中国万元工业增加值耗水量是中高等收入国家平均水平的两到三倍;灌溉用水的有效利用系数为0.52,远低于中高等收入国家0.7~0.8 的平均值。

地下水超采威胁着中国北方的水安全。在中国,地下水在北方地区发挥着重要作用,但许多地区的地下水被过度开发。特别是在华北地区,地下水过度开发引起了严重的生态环境问题,包括地面沉降、河道断流、海水入侵和地表水体干涸等。例如:河北省曾严重依赖地下水供水,过去30多年地下水超采量累计达到1500多亿立方米,形成了中国最大的地下水漏斗区,面积达6.7万多平方公里。地下水超采引起河北严重的生态环境问题和重大经济影响,迫使该省自2014年起启动了地下水超采综合治理工作。

水环境质量改善仍将是一个长期过程。工业、农业和生活污染物排放对人类健康构成重大威胁。2017年,在全国主要水道的监测区段,有近1/10的被检水样已丧失使用功能。此外, 31%的主要湖泊和水库受到富营养化的影响。5100个地下水水质监测点中,水质被评为差或极差的占66.6%。在9个主要的海湾或入海口中,有6个水质被评为差或极差。预计未来,用水总量处于高位,废水排放量将继续上升。

城镇化和巨大的用水需求,给生态系统造成巨大压力。传统的城镇化和工业化往往以牺牲自然栖息地为代价,并会严重破坏生态系统,造成湿地、海岸带、湖滨、河滨等规模不断缩小,防洪、蓄滞洪、涵养水源等生态服务能力下降。例如:三江平原湿地已从1949年的5万平方公里减少到目前的约9000平方公里,海河流域的主要湿地面积减少了约83%;长江中下游的通江湖泊由100 多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖,且持续萎缩。随着沿海湿地面积显著减少,近海沿岸区域生物多样性也在急剧减少,给近海渔业造成严重损害。自然海岸线保有率不及35%。此外,全国水土流失面积达295万平方公里,约占国土面积的30%。

干旱和局地水资源短缺,困扰着中国的大部分地区。中国水资源时空分布不均,南方和西南地区水资源储量最为丰富。许多地区的降水量变化幅度较大。煤炭等能源基地水资源短缺尤为严重,能源化工的高用水量存在超出当地供水量的风险。例如:我国大部分煤炭资源主要蕴藏在水资源比较短缺的地区,而煤化工项目普遍属于高耗水项目,每生产1000立方米天然气需耗水5~6吨,生产1吨石油则需耗水近10吨。

安全供水和洪涝防控方面仍存在差距。改革开放以来,中国95%的人口安全饮水状况得到改善,但仍有7000万人口的饮水安全状况有待提高,且农村地区污水处理状况明显落后于城市,供水和卫生服务整体质量也有待进一步提升。2017年,全国地级及以上城市集中式生活饮用水水源监测断面仍有9.5%水质不达标。同时,城乡安全供水能力仍显不足,部分城市水源单一,且易受污染和破坏。部分城市尤其是特大城市供水系统超负荷运转。此外,仍有部分小型河流附近的城市防洪设施不足。

气候变化将加剧中国的水资源压力。专家预计,在2050年之后,由于喜马拉雅地区气候变暖,来自冰川和积雪区域的径流有可能会大幅减少,而这些是中国各大河流系统的主要补给来源。在中国南方,随着可用水资源量不确定性增加,气温升高和降水变幅增大可能导致灌溉用水需求的增加。水资源问题受气候变化影响将只增不减。

水治理存在中央与地方的协调问题。除了中央层面的一系列政府水管理机构之外,水资源管理职能实际上大部分由省级和地方部门负责组织和实施。尽管设置了众多机构,中央制定的水资源管理政策和法规在地方层面上的实施并不均衡,在某些情况下,相邻地区合作解决水治理问题的意愿不足。

中国确立了世界上最雄心勃勃的水资源政策战略目标

近几十年来,中国建立了水资源管理立法和监管的综合框架,涵盖水污染、水旱灾害控制、水资源保护、水价制定、水资源管理和水利基础设施等诸多方面。对此,《中国水治理研究》报告进行了梳理和评价。

报告指出,该框架最重要的部分,是1988年颁布、2002年大幅修订的《水法》。其他主要法律工具还包括2008年修订的《水污染防治法》和1997年颁布《防洪法》。除立法外,还有多项规定进一步强化了中国的水治理架构,如国务院于1993年确立了取水许可制,以及要求自2005年起将水资源管理的具体规定纳入“五年规划”之中。

报告认为,中国确立的水政策目标,可能是全世界最为严格的。2011年,中央“一号文件”《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》,划定了“三条红线”:一是水资源开发和利用控制红线,明确到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内;二是用水效率控制红线,明确到2030年每1600美元(万元)工业增加值用水量降低到40立方米以下,农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上;三是水功能区污染控制红线,明确到2030年水功能区水质达标率提高到95%以上。此外,到2030年农村和城市地区的所有饮用水源达到指定标准,所有的水功能区水质达到标准。2012年,国务院发布《关于实行最严格的水资源管理制度的指导意见》。该指导意见基于“三条红线”配套了“四项基本制度”,即在控制总用水量、用水效率和污染物排放之外,再加上一个水资源管理责任和考核制度。党的十八大以来,中国全面推行“河(湖)长制”,明确要求每个主要湖泊和河段都由一个地方政府的高级官员负责。报告指出,“三条红线”及其配套的管理制度,构成了中国当前水资源政策的基础,代表的或许是世界上最雄心勃勃的水资源政策战略目标。

此外,报告还特别提到机构改革,认为近期的改革彰显了水治理跨机构紧密合作的重要性。

报告同时指出,尽管进行了改革,并且这些改革确实大有希望改善水治理,但在可预见的未来,有效应对机构方面的挑战,仍将继续是中国实现其雄心勃勃的水治理目标的关键问题。

报告认为,从总体上来说,机构方面的挑战分为三类:一是负责水治理的不同机构之间沟通和协调有待进一步加强;二是中国的机构通常是层级化设置,有关鼓励相邻地区的官员开展合作的激励机制不足,虽然许多水资源管理方面的问题具有跨区域性;三是针对处理复杂、涉及多方利益的问题,如跨部门的用水分配或公私合作融资的水行业项目,尚需明确的决策协议和程序。

应对水挑战,中国需要开展五项治水改革重点工作

《中国水治理研究》报告指出,为应对水资源挑战,中国需要开展五项治水改革重点工作。

一是修订水相关法律法规,强化水治理的立法基础。目前,中国水治理体系的法律基础尚不够完善。某些法律法规互相矛盾,有些规定则不够完整或不够灵活。鉴于不同部门的工作重点不一致,法律及监管机构往往不能保持一致立场。例如:《水污染防治法》和《水法》的水质标准和规定各不相同,也未能充分明确不同部门的责任。在中央政府于2018年3月宣布进行部委重组后,这一举措的重要性更加凸显。同时,支持进一步严格落实水污染防治的规定仍显薄弱,应予以强化。除了制定新的法规或修订现行法规外,还可以通过其他方式来实现这一目标,包括颁布新的条例、意见、决定等。鉴于其对中国水治理体系的重要性,立法改革应包括修订中国现行《水法》,以反映中国近期实行的水治理新原则和新挑战。

二是强化国家及流域治理机构,促进各级管理机构和部门的整合策整合。为实现“三条红线”等政策目标,需要实行跨领域的政策整合。例如:下游水质达标部分受到上游面源污染和牧场管理等的影响,而这并非传统水资源管理体系的职责。要严格控制所有经济部门的用水和水污染,就需要采取更多的跨部门策略和跨机构合作来实现这些政策目标。许多政策,包括城市规划、工业发展和农业政策等,都会对水资源造成间接影响。强化流域管理机构会有助于实现这种横向(如跨部门)和纵向(如跨管理层级)整合。河(湖)长也能在这些体制中发挥更大作用。

三是经济政策工具能够得到改进和优化。尽管“三条红线”政策确定了合理的水量水质总体控制目标,但实现这些目标的经济政策工具还有待改进。采取市场化手段需要改进政府在调节用水方面的职责,推动旨在改善水分配和水质的市场机制。水权交易和水价改革试点结果良好,但必须进一步推广才能实现“三条红线”目标。

四是中国要继续强化适应气候及环境变化的能力。主要包括强化抗洪能力,实现“三条红线”目标以确保生态用水足量,以及解决面源污染(尤其是农业污染源)问题。水生态系统,包括溪流、河流、湿地、湖泊等在内,可以提供多重具有经济价值的服务,包括洪水防御、水土保持、净化水体和休闲娱乐等功能。鉴于城镇化及人类对湿地和水体的破坏及改造显著降低了生态系统的功能,为此,有必要设立合理的河流湖泊健康指数,评估并监测环境用水需求是否得到满足并被纳入“三条红线”目标考量。

五是完善各机构、司法管辖区和水资源使用者之间的数据及信息共享机制。在很多情况下,地方主管部门监测、统计能力不足,数据及时性和准确性有待提高。新兴的技术,包括遥感等在内,可有效提高地方领导能力,确保水量消耗和水质符合相关标准。同时,构建数据及信息共享平台有助于各机构官员更好地协调工作并监督落实进度,了解地方层面所遇到的挑战。此外,鼓励和加强公众参与也十分必要,以协助地方主管部门更好地执行水治理法律法规等。